رأي وحدت رويه شماره 792 هيأت عمومي ديوان عالي كشور در خصوص قابل تجديدنظر بودن آراء كميسيون رسيدگي به امور آب‌ هاي زيرزميني به طور مطلق در ديوان عدالت اداري

مصوب 1399/04/24




پرده زمانی: مرحله تصویب:


شماره 11466 /152 /110 – 6 /5 /1399
مديرعامل محترم روزنامه رسمي كشور
گزارش پرونده وحدت رويه قضايي رديف 99 /13 هيأت عمومي ديوان عالي كشور با مقدمه و رأي شماره 792 – 24 /4 /1399 به شرح ذيل تنظيم و جهت انتشار ارسال مي گردد.
معاون قضايي ديوان عالي كشور – غلامعلي صدقي
رأي وحدت رويه شماره 792 هيأت عمومي ديوان عالي كشور در خصوص قابل تجديدنظر بودن آراء كميسيون رسيدگي به امور آب‌ هاي زيرزميني به طور مطلق در ديوان عدالت اداري
مقدمه
جلسه هيأت ‌عمومي ديوان عالي كشور در مورد پرونده وحدت رويه رديف 99 /13 رأس ساعت 30 :8 روز سه ‌شنبه، مورخ 24 /4 /1399 به ‌رياست حجت ‌الاسلام‌ والمسلمين جناب آقاي سيداحمد مرتضوي مقدم، رييس محترم ديوان ‌‌عالي ‌‌كشور و با حضور جناب آقاي محمد علمي، نماينده محترم دادستان ‌كل‌ كشور و شركت آقايان رؤسا، مستشاران و اعضاي ‌معاون كليه شعب ديوان ‌عالي ‌كشور، در سالن هيأت‌ عمومي تشكيل شد و پس از تلاوت آياتي از كلام الله مجيد و قرائت گزارش ‌پرونده و طرح و بررسي نظريات مختلف اعضاي شركت ‌‌كننده در خصوص مورد و استماع نظر نماينده محترم دادستان ‌كل‌ كشور كه به ‌ترتيب‌ ذيل منعكس ‌مي ‌گردد، به ‌صدور رأي وحدت‌ رويه ‌قضايي شماره 792 – 24 /4 /1399 منتهي گرديد.
الف: گزارش پرونده
به استحضار مي‌ رساند، قائم‌ مقام محترم رييس كل دادگستري استان يزد طي نامه شماره 9030 /9464 /1 – 26 /8 /1398 تعدادي از آراء صادره از دادگاه‌ هاي تجديدنظر استان را به جهت اختلاف رويه در پذيرش يا عدم پذيرش اعتراض شركت سهامي آب منطقه ‌اي استان (به عنوان يك نهاد دولتي) به آراء كميسيون رسيدگي به امور آب‌ هاي زيرزميني ارسال نموده و تقاضاي طرح موضوع در هيأت عمومي ديوان عالي كشور را كرده است كه گزارش امر به شرح آتي تقديم مي ‌شود:
الف) شعبه هشتم دادگاه تجديدنظر استان يزد در مقام رسيدگي به تجديدنظرخواهي از دادنامه صادره از شعبه دهم دادگاه عمومي حقوقي يزد راجع به اعتراض شركت سهامي آب منطقه ‌اي يزد (به عنوان يك شركت دولتي) به رأي صادره از كميسيون رسيدگي به ‌امور آب‌ هاي زيرزميني، طي دادنامه شماره 9509970303401076 ـ 19 /10 /1395 چنين رأي صادر نموده است:
«تجديدنظرخواهي آقاي احمد ... نسبت به دادنامه 952 - 95 – 26 /7 /1395 شعبه دهم دادگاه عمومي حقوقي يزد است كه طي دادنامه تجديدنظرخواسته، رأي صادره از ناحيه قاضي رسيدگي به امور آب ‌هاي زيرزميني استان يزد به شماره دادنامه 93 /54 مورخ 6 /11 /1393 ابطال گرديده است. اوراق پرونده حكايت دارد كه شركت سهامي آب منطقه‌ اي يزد بدواً مبادرت به شكايت از اين رأي در ديوان عدالت اداري نموده است كه با رأي 1185 – 24 /5 /94 شعبه هفتم ديوان عدالت اداري و همچنين دادنامه 2421 - 94 – 18 /8 /94 شعبه سوم تجديدنظر ديوان عدالت اداري به لحاظ اينكه ديوان عدالت اداري صلاحيت رسيدگي به شكايت دولت و سازمان ‌ها و شركت‌ هاي دولتي عليه اشخاص را ندارد قرار عدم صلاحيت به صلاحيت دادگاه عمومي صادر نموده است كه پرونده به شعبه دهم ارجاع و آن دادگاه ضمن نفي صلاحيت از خود پرونده را به ديوان عالي كشور ارسال و نهايتاً شعبه بيست و پنجم ديوان عالي كشور با تشخيص صلاحيت دادگاه عمومي يزد پرونده را اعاده نموده است و دادگاه شعبه دهم نيز پس از رسيدگي به موجب دادنامه تجديدنظرخواسته، رأي صادره از قاضي كميسيون رسيدگي به امور آب ‌هاي زير زميني را ابطال نموده است. دادگاه با توجه به محتويات پرونده و مندرجات دادنامه تجديدنظر خواسته كه با استدلال كافي و مؤثر مبادرت به ابطال رأي صادره كميسيون نموده است و اينكه بحران آبي موجود و كاهش شديد بارندگي در استان يزد براي همگان ملموس و افت سطح آب سفره‌ هاي زيرزميني براي عموم مشهود است و در آگهي شماره 700 /38647 /92 – 5 /9 /92 وزارت نيرو در تمديد ممنوعيت توسعه بهره ‌برداري از منابع آب زيرزميني محدوده ارنان - دهج نيز به وضوح به اين امر تأكيد شده است. فلذا خدشه ‌اي بر دادنامه صادره نبوده و تجديدنظرخواهي ارائه شده با هيچ يك از شقوق ماده 348 قانون آيين دادرسي مدني منطبق نبوده و رأي صادره بر اساس محتويات پرونده و قوانين و مقررات موجود و وفق قانون صادر شده است. ضمن رد تجديدنظرخواهي تجديدنظرخواه به استناد ماده 358 قانون آيين دادرسي مدني دادنامه صادره عيناً تأييد مي‌ گردد. به تجديدنظرخواه محترم و ساير كشاورزان ذينفع توصيه مي ‌گردد به جاي تلاش براي افزايش بهره ‌برداري با بكارگيري شيوه‌ هاي نوين آبياري در حراست از سفره‌ هاي زيرزميني به عنوان ميراث آيندگان كوشا باشند و رأي صادره قطعي است.»
ب) شعبه اول دادگاه تجديدنظر استان يزد درباره اعتراض شركت آب منطقه ‌اي استان (به عنوان يك نهاد دولتي) نسبت به آراء صادره از كميسيون رسيدگي به امور آب‌ هاي زيرزميني طي دادنامه شماره 9809970302100830 ـ 6 /8 /1398 چنين رأي داده است:
«در خصوص تجديدنظرخواهي شركت سهامي آب منطقه‌ اي يزد به طرفيت آقاي محمود ... نسبت به دادنامه شماره 0198 - 98 مورخ 14 /12 /1398 شعبه اول دادگاه عمومي حقوقي شهرستان مهريز كه به موجب آن قرار عدم استماع دعوي خواهان شركت سهامي آب منطقه ‌اي يزد ... به خواسته اعتراض نسبت به دادنامه شماره 97 /68 مورخ 23 /8 /1397 صادره از كميسيون رسيدگي به امور آب ‌هاي زيرزميني و نقض آن و تأييد رأي كميسيون صدور پروانه‌ ها و پرداخت خسارات قانوني صادر گرديده است، با توجه به ‌مباني استدلالي دادگاه محترم بدوي و با التفات به نظريه مشورتي كميسيون آيين دادرسي مدني اداره كل حقوقي قوه قضاييه به شماره 1647 /97 /7 مورخ 26 /1 /1398 كه مؤيد استنباط اين محكمه هم مي ‌باشد و مقرر داشته است: با توجه به عبارت «احكام صادره مذكور ظرف بيست روز پس از ابلاغ قابل تجديدنظر در ديوان عدالت اداري است» مندرج در ذيل تبصره 5 قانون تعيين تكليف چاه ‌هاي آب فاقد پروانه بهره‌ برداري و لحاظ اينكه ديوان عدالت اداري مرجع تظلم‌ خواهي اشخاص غيردولتي عليه دولت است و نه بالعكس و نيز توجه به اينكه نماينده شركت آب منطقه ‌اي هر استان يكي از اعضاي كميسيون رسيدگي به آب‌ هاي زيرزميني مي ‌باشد و عنايت به اينكه مفروض آن است كه قانونگذار با علم به حدود صلاحيت ديوان عدالت اداري اين مرجع را به عنوان مرجع تجديدنظر از آراء كميسيون مقرر كرده است، بنابراين احكام صادره از كميسيون مذكور از سوي شركت آب منطقه ‌اي نه در ديوان عدالت اداري و نه در دادگاه‌ هاي عمومي قابل تجديدنظر نمي‌ باشد. لذا ... مستنداً به ماده 353 قانون آيين دادرسي دادگاه ‌هاي عمومي و انقلاب در امور مدني ضمن رد تجديدنظرخواهي، دادنامه تجديدنظرخواسته را عيناً تأييد و استوار مي ‌نمايد.»
چنانكه ملاحظه مي ‌شود، شعبه هشتم دادگاه تجديدنظر استان يزد، با اعتراض مرجع دولتي نسبت به آراء صادره از كميسيون رسيدگي به امور آب‌ هاي زيرزميني، ضمن قبول صلاحيت محاكم دادگستري در اين مورد، به موضوع رسيدگي كرده و حكم مقتضي صادر نموده است. از سوي ديگر، شعبه اول دادگاه تجديدنظر استان يزد با استناد به تبصره 5 ماده واحده قانون تعيين تكليف چاه‌ هاي آب فاقد پروانه بهره ‌برداري اعتراض مقام دولتي نسبت به آراء صادره از كميسيون مذكور را قابل رسيدگي در محاكم دادگستري نمي ‌داند.
بنا به مراتب، با تحقق اختلاف استنباط از قانون بين شعب مرقوم، در اجراي ماده 471 قانون آيين دادرسي كيفري درخواست طرح موضوع در هيأت عمومي ديوان عالي كشور جهت ايجاد وحدت‌ رويه را دارم.
معاون قضايي ديوان عالي كشور در امور هيأت عمومي - غلامعلي صدقي
ب: نظريه نماينده دادستان كل كشور
احتراماً، در خصوص پرونده وحدت رويه رديف 99 /13 هيأت عمومي ديوان عالي كشور، به نمايندگي از دادستان محترم كل كشور، به شرح آتي اظهار عقيده مي ‌گردد:
1- شعبه محترم هشتم دادگاه تجديدنظر استان يزد، تجديدنظرخواهي شركت آب منطقه ‌اي نسبت به رأي قاضي كميسيون رسيدگي به امور آب‌ هاي زيرزميني در محاكم دادگستري را پذيرفته است، اما شعبه محترم اول دادگاه تجديدنظر همان استان، چنين تجديدنظرخواهي را نه در محاكم دادگستري و نه در ديوان عدالت اداري قابل پذيرش و رسيدگي ندانسته است. رابطه منطقي دو رأي مذكور عموم و خصوص مطلق است چرا كه:
اولاً: هر دو رأي از حيث اظهارنظر نسبت به صلاحيت محاكم دادگستري حوزه مشترك با استنباط متفاوت از تبصره 5 ماده واحده قانون تعيين تكليف چاه‌ هاي آب فاقد پروانه بهره ‌برداري دارند.
ثانياً: از حيث اظهارنظر نسبت به صلاحيت ديوان عدالت اداري، شعبه هشتم اظهارنظري ننموده است، اما شعبه اول رسيدگي به موضوع را در صلاحيت ديوان عدالت اداري ندانسته است.
2ـ به دلايل ذيل رسيدگي به موضوع در صلاحيت ديوان عدالت اداري مي ‌باشد:
اولاً، به موجب نص صريح تبصره 5 ماده واحده قانون تعيين تكليف چاه‌ هاي آب فاقد پروانه بهره‌ برداري مصوب 13 /4 /89، احكام صادره از ناحيه قاضي كميسيون مذكور، ظرف بيست روز پس از ابلاغ قابل تجديدنظر در ديوان عدالت اداري مي ‌باشد. اين مقرره آمره در تعيين صلاحيت، اطلاق دارد كه رأي قاضي كميسيون هم غيرقطعي و قابل تجديدنظر است و هم مرجع رسيدگي به تجديدنظرخواهي از آن ديوان عدالت اداري است و اجتهاد در مقابل نص و رجوع به اصل جايز نيست.
ثانياً، اصل برابري و تساوي سلاح‌ ها به منظور نيل به يك دادرسي منصفانه ايجاب مي ‌كند كه علاوه بر پذيرش حق برابر تجديدنظرخواهي براي شركت آب منطقه‌ اي، به تجديدنظرخواهي طرفين در مرجع واحد كه همان ديوان عدالت اداري است رسيدگي شود. مضافاً پيش ‌بيني دو مرجع تجديدنظر براي حكم واحد به اقتضاء هويت تجديدنظرخواه با منطق حقوقي سازگاري ندارد؛ زيرا با فرض پذيرش دو مرجع صالح براي رسيدگي به موضوع واحد، در صورت اعتراض هر دو طرف ايراد در تقدم و تأخر رسيدگي و حتي صدور آراء مغاير متصور است.
ثالثا، رسيدگي در محاكم دادگستري نسبت به موضوع علاوه بر مغايرت با سياست قضازدايي، با هدف و غرض مقنن در ماده واحده مذكور كه محاكم را مكلف به احاله پرونده‌ هاي مطروحه به كميسيون مذكور نموده نيز ناسازگار است. مضافاً استدلال به اينكه به موجب اصل 159 قانون اساسي دادگستري مرجع تظلمات عمومي بوده و تكليف عام به رسيدگي موضوع آن هم در مرحله تجديدنظر دارد استدلال اصولي و منطبق بر همان اصل نمي ‌باشد، چرا كه به موجب بخش اخير اصل مذكور تشكيل دادگاه‌ ها و تعيين صلاحيت آنها منوط به حكم قانون است و در موضوع مطروحه به موجب نص صريح مصرح در تبصره 5 ماده واحده مذكور، رسيدگي به موضوع در صلاحيت ديوان عدالت اداري قرار گرفته است.
رابعاً، استدلال به اينكه به موجب اصل يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي و بند 2 ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، آن ديوان صلاحيت رسيدگي به تجديدنظرخواهي شركت دولتي را ندارد، وارد نيست؛ چرا كه هيچ كدام از مقررات مذكور در مقام بيان موارد نفي نيستند و تنها در تبصره 2 ماده 10 قانون مذكور مقنن در مقام بيان موارد نفي صلاحيت ديوان عدالت اداري مي ‌باشد كه موضوع مطروحه با هيچ كدام از موارد مذكور انطباق ندارد. مضافاً اينكه بند 2 ماده 10 قانون مذكور همچون رأي وحدت رويه شماره 669 هيأت عمومي ديوان عالي كشور ناظر بر آراء و تصميمات قطعي هيأت ‌ها و كميسيون ‌ها است و با پيش ‌بيني حق تجديدنظرخواهي به آراء غيرقطعي قاضي كميسيون براي مراجع دولتي در ديوان عدالت اداري مغايرتي ندارد.
بر اين اساس رأي صادره از شعبه هشتم دادگاه تجديدنظر استان از حيث پذيرش قابليت تجديدنظرخواهي، مورد تأييد، اما از حيث پذيرش صلاحيت محاكم دادگستري، مطابق موازين قانوني نيست و غيرقابل تأييد است و رأي شعبه اول كه نافي اصل حق تجديدنظرخواهي مراجع دولتي است بر خلاف موازين قانوني بوده و غير قابل تأييد است.
ج: رأي وحدت‌ رويه شماره 792 – 24 /4 /1399 هيأت‌ عمومي ديوان ‌عالي ‌كشور
با توجه به اينكه برابر تبصره 5 ماده واحده قانون تعيين تكليف چاه‌ هاي آب فاقد پروانه بهره‌ برداري مصوب 13 /4 /1389، آراء كميسيون رسيدگي به امور آب ‌هاي زيرزميني به طور مطلق قابل تجديدنظر در ديوان عدالت اداري دانسته شده است و با عنايت به اطلاق بند 2 ماده 10 قانون تشكيلات و آيين‌ دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 25 /3 /1392 مجمع تشخيص مصلحت نظام، دولتي بودن شركت سهامي آب منطقه ‌اي، نافي لزوم رسيدگي به تجديدنظرخواهي به عمل آمده از سوي اين شركت نسبت به آراء كميسيون مذكور در ديوان عدالت اداري نيست؛ بنابراين رأي شماره 1076 مورخ 19 /10 /1395 شعبه هشتم دادگاه تجديدنظر استان يزد كه از لحاظ قابل اعتراض دانستن آراء كميسيون ياد شده از سوي شركت آب منطقه ‌اي (در حد مذكور) با اين نظر انطباق دارد به اكثريت آراء صحيح و قانوني تشخيص داده مي ‌شود. اين رأي طبق ماده 471 قانون آيين دادرسي كيفري مصوب 1392، در موارد مشابه براي شعب ديوان عالي كشور و ساير مراجع اعم از قضايي و غير آن لازم ‌الاتباع است.
هيأت‌ عمومي ديوان ‌عالي ‌كشور